| 21 мая 2004 г. |
Версия для печати
|
|---|
21 мая 2004 г. состоялось расширенное заседание Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Госдумы РФ, на котором обсуждались вопросы совершенствования законодательства в области туризма.
Председательствовал руководитель Комитета Валерий Гаврилович Драганов, он открыл заседание, на котором присутствовали депутаты (члены Комитета и приглашенные из других комитетов) и более 50 чел. от туристской общественности и заинтересованных ведомств.
Тезисы выступления Драганова Валерия Гавриловича — председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму на расширенном заседании, посвященном совершенствованию законодательства о туристской деятельности
Уважаемые коллеги!
Я хочу вернуться к истокам появления туризма в Комитете по экономической политике и предпринимательству. Это было навеяно, конечно, не романтизмом, а более жестким структурированием функций внутри Государственной Думы. Была определена партийная позиция - позиция парламентского большинство. Итак, эта функция появилась в Комитете по экономической политике, по причине того, что мы полагаем, что туризм должен стать важной составной частью экономики, особенно на стадии ее развития, политической стабилизации. В условиях, когда можно говорить о каких-то приоритетах. Теперь очевидно, что туризм будет в числе приоритетных законодательных инициатив Парламента России.
Когда эта функция появилась у нас, был соблазн сразу встретиться с турбизнесом, попытаться провести разговор на равных. Но это было бы очень самонадеянно, и мы поступили совершенно разумно, отложив разговор. В течение нескольких месяцев мы пытались понять, что происходит, внимательно изучали ситуацию на туристском рынке, а также изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, анализировали законопроекты в сфере туризма, перешедшие в Комитет по экономической политике от депутатов прошлого созыва.
Для меня и наших коллег самый важный вопрос – кто работает в этой сфере, какие взаимоотношения у бизнеса с властью, насколько бизнес в состоянии отстаивать свои корпоративные интересы перед государством, насколько предприниматели в состоянии поддерживать высокую степень конкуренции, даже при том, что есть соблазн ее нарушать почти легально. Готов ли сопутствующий туризму бизнес вкладывать деньги в развитие туристской индустрии, готова ли власть создавать условия для развития туризма внутри страны, повышая тем самым показатели экономики, в т.ч. ВВП и др.
Мы не могли не обратить внимание на развитие "интеллектуального" - культурного туризма. Тем более что исторические и другие культурные традиции, просто заставляют нас - власть мотивировать бизнес на создание новых рынков, новых условий в этой сфере. И понятно, что эти условия должны иметь свои особенности, привилегии, я умышленно не называю слово "льгота".
Принципиальный для нас вопрос — насколько туристский рынок либерализован. Первое сложившееся впечатление - рынок пока не отвечает ни духу времени, ни потребностям экономики, и уж конечно, ни потребностям и запросам тех, кто нуждается в туристских услугах - население: граждане России, иностранные граждане. Нас очень беспокоит доминирующая роль лицензирования в этом бизнесе. Не следует забывать, что Конституция Российской Федерации устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34). Ограничение этого права возможно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции). Институт лицензирования является одним из таких ограничений. Введение его в туризме 10 лет назад было призвано оградить туристский рынок от неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов. Однако, решена ли эта проблема в настоящее время?
Действительно, если государство с помощью лицензирования в состоянии защитить права и свободы человека, то лицензирование должно жить. Однако, очевидно, что пока граждане вынуждены сами решать конфликты с туристскими фирмами, а туроператоры из отдаленных регионов России ездить получать лицензию в Москву возникает вопрос для чего же нужны такие ограничения прав предпринимателей?
На последнем заседания Правительства России было принято решение о необходимости отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности. Тем не менее, для доработки данного вопроса есть еще один месяц и я, надеюсь, что бизнес выскажет свою консолидированную позицию по данному вопросу. Давайте будем спорить, доказывать. В итоге решение, которое мы примем - мы проведем законом, и тогда можно будет сказать, что бизнес, может быть, впервые за последние годы имел отношение к формированию законодательной базы.
Другая принципиальная позиция - наличие трех законопроектов о туристской деятельности. Полагаю, нам стоит вместе с вами вновь и вновь посмотреть на эти законопроекты, определить, что в них хорошего, что в них плохого и принять решение: либо их переработать, либо сделать новый закон. Давайте приступим со следующей недели, месяца, в рамках этого сообщества, утвержденного комитетом экспертного совета, к разработке закона.
А может быть, вы скажете, что закон вообще не нужен. Может быть, вы докажете, что сегодня интересы туризма, туристского бизнеса, интересы туристов, их права уже урегулированы в других законах. Если вы так скажете - мы посмотрим… и решим. В конце концов у нас всегда есть небольшое преимущество - право законодательной инициативы в этом вопросе. Но я считаю, что будет правильно, если мы все-таки подумаем о законодательном обеспечении сферы туризма
****
Второе выступление было предоставлено Барзыкину Юрию Александровичу, заместителю председателя комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму.
Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» вступил в силу в 1996 г. и сыграл важную роль в становлении туризма в России: легализировал экономические отношения в этой сфере, установил правила поведения участников туристского рынка, определил принципы государственной политики в отрасли.
В последние годы в законодательстве Российской Федерации произошли значительные изменения. Сегодня существует необходимость внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и принять новый закон. В прошлом созыве Комитетом по культуре и туризму Государственной Думы был разработан новый законопроект «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации». Нашими коллегами проделана большая работа, которой уже дана определенная оценка Правительством РФ, субъектами Российской Федерации. На основании этих оценок, учитывая поступившие замечания и предложения, можно сделать вывод о том, что законопроект требует доработки.
В марте 2004 года в Комитете Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере туризма обсуждалась концепция введения в обращение в Российской Федерации социальных чеков «Отдых».
Туризм представляет собой многоотраслевой комплекс, поэтому необходимо разрабатывать поправки и к смежным законодательным актам – транспортному, налоговому и др., так как туристская деятельность попадает под регулирование самых различных разделов права: международного, транспортного, таможенного, земельного, налогового, лицензионного, природоохранного, защиты прав потребителей и т.д.
Комитетом определены основные направления совершенствования законодательства в сфере туризма: определены основные правовые проблемы и механизмы их регулирования через внесение поправок в действующие законы и принятие новых законодательных актов. Также определены основные приоритеты, которые включают в себя законодательную деятельность, представительскую и методологическую.
К настоящему моменту в субъектах Российской Федерации принято уже около 50 региональных законов. Следует заметить, что федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также акты субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые – особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации. В связи с этим проблемой законодательства о туристской деятельности является отсутствие в федеральных законах четкого разграничения сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Ключевым экономическим регулятором должен быть гражданско-правовой договор. Положения о туристском договоре только фрагментарно обозначены в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Поэтому приведение данных положений в соответствии с международными требованиями защиты прав потребителей (Директива ЕС «О комплексных турах, путешествиях и отдыхе» 1990 и др.) является одной из актуальных задач государственной политики в сфере туризма.
В настоящее время Правительство РФ настаивает на отмене лицензирования всех видов деятельности в области туризма с 1 января 2005 г. Однако, обращаясь к документам Всемирной торговой организации, можно увидеть, что лицензирование в большинстве стран, являющихся членами ВТО, является обязательным. Лицензирование – это гарантия для потребителя и одновременно определение правил игры на туристском рынке, но оно не должно создавать чиновничьи барьеры. Понятно направление на либерализацию рынка, которое выбрало Правительство РФ, однако, любая отмена должна сопровождаться принятием комплекса мер, которые должны не ухудшать, а улучшать ситуацию на рынке.
В случае отмены лицензирования возможно для минимизации потребительских рисков имеет смысл аккредитация при саморегулируемых организациях, прообразом которых являются существующие профессиональные объединения в туризме. Участие в этих организациях должно быть добровольным. Но пока эти объединения не готовы к тому, чтобы взять на себя какие-либо административные функции. Саморегулируемые отраслевые сообщества должны быть созданы, пока таковые в туристской отрасли отсутствуют, механизм регулирования рынка туристских услуг, который может заменить лицензирование в туризме, не разработан в полном объеме. Создание саморегулируемых организаций должно сопровождаться комплексом организационных, правовых и методологических мер.
В мире существуют примеры таких организаций, которые в определенной мере берут на себя ответственность перед потребителем в области перевозок, гостиничных услуг и др. Они доказали свою функциональность и дееспособность. Но прежде чем что-то отменять, нужно создать. Путь этот абсолютно нормальный, но он должен последовательно проводиться, для того чтобы отмена лицензирования не создавала хаоса на достаточно динамично развивающемся рынке туристских услуг. Поэтому, на наш взгляд, и Правительству РФ, и турбизнесу необходимо поработать над решением этой проблемы.
Пользуясь случаем, хотелось бы обратить внимание на то, что в правительственных структурах управления туризмом должно быть обеспечено взаимодействие. При отмене лицензирования должны быть представлены другие механизмы по обеспечению защиты прав потребителя.
Необходимо в целях защиты прав и интересов туристов создавать и механизм финансовых гарантий, который должен быть прописан в законе. Потребительские риски в туризме можно и нужно снижать путем совершенствования законодательства в этой области. Любой механизм регулирования рынка туристских услуг должен быть разработан и прописан в законе.
Туризм – многоотраслевой комплекс, поэтому при нашем Комитете создана рабочая группа по вопросам развития рынка туристских услуг, в которую вошли представители большинства комитетов Государственной Думы (Комитет по охране здоровья, Комитет по международным делам, Комитета по природным ресурсам и природопользованию, Комитет по делам национальностей, Комитета по информационной политике, Комитет по физической культуре и спорту, Комитет по культуре, Комитета по безопасности и др.). Ключ к решению проблем – это комплексный подход.
Создан при Комитете и Экспертный совет, к работе в котором приглашаются все заинтересованные стороны. Структура в исполнительных органах государственной власти, которая будет заниматься регулированием туристской отрасли, пока окончательно не сформирована. Вопрос об этом задавался премьер-министру Фрадкову М.Е. Председателем нашего Комитета Драгановым В.Г. на встрече с депутатами Государственной Думы.
Глобализация мировой экономики требует от России последовательного присоединения в ВТО. Ведутся переговоры, в том числе и по доступу на рынок услуг. Степень защиты секторов услуг отдельными членами ВТО существенно варьируется в зависимости от макроэкономической и промышленной политики государства. Либерализация доступа на национальный рынок товаров потенциально может привести к ущербу для отраслей промышленности со всеми вытекающими отсюда негативными социально-экономическими последствиями. Однако либерализация доступа на рынок услуг, наоборот, может вести к укреплению национального сектора услуг, улучшая доступ к дешевым и качественным услугам для национальной промышленности, укрепляя ее конкурентоспособность. Путем открытия рынка услуг для иностранных поставщиков государство не только привлекает передовые технологии, знания, но и способствует росту занятости населения.
При формировании национальной политики в секторах услуг члены ВТО учитывают такой фактор, как степень ответственности поставщика услуги перед потребителем. Большинство ограничений для иностранцев в секторе услуг связано с тем, чтобы обеспечить возможность контроля за качеством поставляемой услуги.
Более или менее достоверно о позитивных и негативных факторах для развития туризма в связи с вступлением России в ВТО можно говорить только после завершения переговоров, в которых будут определены условия доступа на рынок услуг России, а также из опыта первых лет применения соглашений ВТО. Тогда можно будет оценить влияние участия в ВТО с точки зрения развития туристской отрасли в России, в том числе и влияния адаптированного к нормам ВТО законодательства.
Либерализм системы ВТО не исключает возможности применения протекционистских инструментов, но определяет строгие рамки их применения. Многие страны с развитой туристской индустрией и являющиеся членами ВТО, сохранили некоторые различные виды ограничений по доступу на рынок услуг в туристском секторе.
В нашем Комитете будут рассматриваться и эти вопросы, тем более что один из заместителей Председателя Лихачев Алексей Евгеньевич входит в Комиссию по вступлению России в ВТО и одновременно является членом нашей рабочей группы.
Законотворческая деятельность Государственной Думы также даст возможность развивать туристскую инфраструктуру через федеральные и региональные социально-экономические программы. Их преимущество - в способности комплексного решения сложных экономических, социальных, финансовых, структурно-организационных, технических и других проблем.
Такие программы развития туристской отрасли не вписываются в рамки отдельных министерств, ведомств или региональных административных органов. Организация управления ими, координация и контроль совместной деятельности большого числа разрозненных предприятий и учреждений может быть эффективным и рациональным только на основе комплексного программно-целевого принципа самой организации дела.
Следует подчеркнуть, что в последнее время подробные среднесрочные и долгосрочные программы федерального, регионального и местного уровня были созданы. («Развитие курортов федерального значения», «Развитие туризма в РФ в период 1996 – 2005 гг.», «Социально-экономическое развитие города – курорта Сочи на период до 2010 года», Региональная целевая программа «Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области до 2005 года»).
Принятие этих программ имеет существенное значение для российского турбизнеса. Вместе с тем, как показывает анализ практики реализации упомянутых программ развития туристской индустрии в России, их реализация носит неудовлетворительный характер. Это вызвано многими причинами, основными из которых являются: недостаточная государственная поддержка туризма как отрасли экономики; неразвитость нормативно-правовой базы; сокращение финансирования уже утвержденных комплексных целевых федеральных и региональных программ; отсутствие надежной системы обеспечения гарантий и льгот для инвесторов.
Предпринимательство, малый и средний бизнес в туризме являются той основой, на которой возможно создание современной высокодоходной и конкурентоспособной туристской индустрии. При этом малые средства размещения являются одной из граней турбизнеса. Необходимо учитывать, что создание сети таких средств размещения характеризуется с одной стороны меньшей капиталоемкостью, а с другой, оно решает проблему занятости населения. Помимо этого малые частные предприятия повышают конкуренцию среди средств размещения, способствуя повышению качества предоставляемых услуг.
В настоящее время в Краснодарском крае количество мест в здравницах, которое составляет около 200 тысяч, практически сравнялось с числом мест в малых средствах размещения. Однако эти средства размещения по сравнению с крупными курортными предприятиями практически не платят налогов (соотношение составляет 10 : 90), и вся инфрастуктура курортов для владельцев мини-гостиниц обходится почти бесплатно. Поэтому необходимо создавать механизмы, при которых малые средства размещения будут платить налоги, но в тоже время нельзя «задавить» этот новый вид бизнеса в туризме.
Недавно в Государственную Думу РФ поступила законодательная инициатива Законодательного Собрания Краснодарского края по налогообложению малых средств размещения, которая в настоящее время находится на рассмотрении в бюджетном Комитете ГД.
****
Далее вступила заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму – Елена Панина, известный в России специалист в области регулирования предпринимательской деятельности. В ее выступление была развита тему препятствий, чинимых администрациями на пути развития туризма. Она отметила, что для стимулирования въездного и внутреннего туризма неизбежно предоставления отрасли определенных льгот и преференций. Также были освещены проблемы региональных особенностей в развитии отрасли, в частности, опыта регулирования туристской деятельности в г.Москва. Следует разработать и принять федеральную программу развития туризма, или включить такие вопросы в федеральные и межрегиональные программы. Хорошим примером является, уже принятая программа развития Юга России. Предложено учитывать при разработке дальнейших механизмов госрегулирования предпринимательской деятельности в сфере туризма перспективы развития саморегулируемых организаций, а также федеральный закон «О техническом регулировании».
Ярким и эмоциональным было выступление депутата Драпеко Елены Григорьевны от комитета по культуре, который в предыдущем созыве вел вопросы туристского законодательства. Комитет по культуре заинтересован в дальнейшем сотрудничестве в этой области и будет принимать участие в обсуждении вопросов развития культурного, познавательного и паломнического туризма. Внесено предложение: создать Федеральную целевую программу развития туризма, активнее заниматься защитой интересов отрасли при формировании федерального бюджета в части расходов на поддержку туризма. Драпеко Е.Г. высказалась против введения финансовых гарантий, в которых не заинтересован малый бизнес и регионы и предложила обратиться в Счетную палату на предмет проверки целевого использования 70 млн. бюджетных средств департаментом туризма Минэкономики РФ.
Непонятно от чьего лица выступила Натэла Отаровна Шенгелия, бывший руководитель департамента туризма в Минэкономразвития РФ. Она естественно высказалась за необходимость скорейшего внесения на рассмотрение Госдумы подготовленного Департаментом туризма проекта поправок к закону «Об основах туристской деятельности», главным пунктом которого является введение финансовых гарантий, против отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности. По мнению Н.О. Шенгелия, отмена лицензирования вызовет приток на рынок мошенников и сделает невозможным введение финансовых гарантий. Необходима либо государственная регистрация турбизнеса, либо нечто адекватное.
Елена Николаевна Пискунова — первый заместитель председателя Комитета по туризму г. Москвы отметила отсутствие аналитического изучения ключевых вопросов развития отрасли туризма и туристской индустрии. Она негативно охарактеризовала Положения о лицензирования и высказала сомнения в целесообразности финансовых гарантий ответственности туроператоров и турагентов. Указан негативный опыт введения финансовых гарантий на Украине.
Председатель Комитета по туризму Тульской области Александр Гольтяков высказал опасения утраты взаимосвязи туристской администрации на местах с участниками туристской деятельности.
Соколов Александр Сергеевич — председатель Комитета по предпринимательству в сфере туризма ТПП РФ указал на необходимость более эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с общественными организациями в сфере туризма. Он высказал мысль о необходимости развития форм социального туризма и введения в России системы отпускных чеков, стол успешно реализованных во Франции, Швейцарии и других странах.
Шпилько Сергей Павлович — президент Российского союза туристской индустрии — РСТ отметил недостаточное внимание со стороны государства к развитию туризма, что исходит от низкого уровня капитализации в этой сфере. Избрание России председателем исполнительного совета Всемирной Туристской Организации – ВТО — яркое свидетельство высокой оценки мировым профессиональным сообществом достижений и туристского потенциала РФ. Сейчас важно обеспечить эффективную межотраслевую координацию, которая поможет в оперативном режиме решать такие сложные задачи как повышение эффективности взаимодействия с турбизнесом предприятий железнодорожного транспорта, предотвращения дальнейшего роста цен на услуги музеев, повышения визовых сборов и других составляющих туристского продукта. Важно заниматься не только законодательством, а реально помогать решать непростые вопросы деятельности туристской индустрии.
Владыка епископ Марк, представитель православной церкви высказал предложение отграничения паломничества от туризма в новом законе. Паломничество суть религиозный обряд и исполнять и сопровождать его надлежит религиозным организациям, которые отделены от государства, и посему государственное регулирование этой деятельности весьма ограничено. Паломнические службы не могут обеспечивать финансовых гарантий своей деятельности, поскольку по федеральному закону «О свободе совести и религиозных организациях» имущество религиозных организаций не подлежит залогу.
Житенев Сергей Юрьевич, представитель Национальной Академии туризма высказался за более широкое привлечение научного потенциала академии к вопросам формирования нового законодательства. Он обратил внимание присутствующих и в первую очередь депутатов, что в настоящем произошла смена лидеров и руководства отрасли, скорее всего, изменятся и приоритеты. Новый лозунг исполнительной власти — оздоровление нации через туризм. Следовательно, необходимо разработать новую Концепцию развития туризма на текущий и предстоящий периоды. Национальная Академия готова предоставить Комитету все необходимую информацию и аналитическую записку о состоянии отрасли.
Предварительный обмен мнениями в начале нового этапа взаимодействия представительной власти и туристского бизнеса состоялся.
Руководство Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму отсутствовало принципиально — поскольку организаторы совещания, видимо руководствуясь демократическими началами пригласили на совещание и Фетисова В.А. и Стржалковского В.И. — мало совместимых по известным причинам. В результате не пришли оба.