25 ноября 2014 г.	Версия для печати

ПРЕДЛОЖЕНИЯ к изменению и дополнению туристского законодательства

ПРЕДЛОЖЕНИЯ
к изменению и дополнению туристского законодательства
на федеральном и региональном уровне

В настоящее время в связи с создавшейся ситуацией на туристском рынке, вызванной совокупностью сложившихся обстоятельств, активно изучается вопрос внесения дополнений и изменений в законодательство о туризме (модельный закон «О туристской деятельности» МПА СНГ, а также в федеральный закон ФЗ № 132 от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российский Федерации).

Предлагается подойти к вопросу изменений системно и сначала сформулировать концепцию, а также цели и механизмы  изменений, вводимых в законодательство. Далее следует определить перечень дополнений в понятийный аппарат, и лишь затем — рабочей группе сформулировать предложения в виде статей проекта закона на основе принятых формулировок понятий и определений.

Федеральный закон № 132 от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в РФ» с момента принятия проработал как регулятор туристского рынка до 2007 г. (т.е. более 10 лет). При этом значимых потрясений и банкротств туроператоров и туристских агентств не наблюдалось, даже в период кризиса 1998 г.

В 2007 году изменения, внесенные в закон в виде финансовых гарантий, по существу создали удобные условия перекладывания ответственности и финансовых неудач неграмотных финансовых менеджеров крупных туроператоров на страховые организации, а также использования института и созданных фондов коллективной ответственности всех участников процесса выездного направления — средств компенсационного фонда с 2012 г.

Надо отметить, что использование института финансовых гарантий путем страхования гражданской ответственности туроператоров фактически и по существу не применим для случаев банкротства (несостоятельности) туроператоров, поскольку не может быть отнесен к категории страховых случаев, и обычно вызывает последующее банкротство страховой компании. Несомненно, для туроператоров, оперирующих крупными финансовыми оборотами, целесообразно, для защиты туристов от несостоятельности туристской компании нужно применять только банковские гарантии.

Эти обстоятельства (в совокупности) создали благодатную почву для массового «мошенничества» в туристской отрасли, и повлекли за собой потрясения рынка в связи чередой банкротств крупных туроператоров (практически всех — членов АТОР). Численность туристов попавших критические ситуации за рубежом достигла рекордной цифры — 150 тыс. человек, из них 53 тысячи туристов — из Санкт-Петербурга.

Отметим, что финансовым обеспечением в виде банковских гарантий воспользовались только около 40 туроператоров и за прошедший период (с 2007 г.) ни одного случая банкротств из числа этих предприятий не наблюдалось. Коммерческая неудача в бизнесе мошенничеством и противоправным деянием — не считается, и поэтому большинство организаторов не привлекаются к ответственности за совершенные акции. Хотя по существу —  отправление туриста в зарубежную поездку, получив с него полную сумму стоимости путешествия, априори зная, что его размещение, питание и обратный вылет не оплачены — не совсем правомерное действие, если не определить его как противоправное — со всеми вытекающими последствиями для организаторов.

Из этого следует вывод о несовершенстве и ущербности положений 2007 г. и последующих изменений законодательного акта, регулирующего туристскую деятельность в части финансового обеспечения и механизмов его реализации, а также базы для исчисления размеров вносов в компенсационный фонд (при не отрицании полезности этих начинаний в принципе).

Однако при детальном рассмотрении проблем формирования законодательных положений, регулирующих туристскую деятельность на поверхность всплывают более существенные проблемы, которые мешают развитию законодательства. Туризм представляет собой сложное межотраслевое социальное явление — включает в себя перевозки, систему размещения, питания, туристско-экскурсионных и аттрактивных услуг, а также и деятельность туроператоров и турагентств и иных организаторов путешествий.

В действующем российском законе и модельном законе «О туристской деятельности» МПА СНГ освещена только деятельность последних и то не полностью. Т.е. закон о деятельности туроператоров и турагентов, многократно повторенный в законах о туризме государств участников СНГ,  оптимально действует в ограниченной среде туристского продукта. И все это при том, что другая ветка законодательства (например, Гражданский кодекс РФ, статья 779) допускает деятельность в туризме и других организаторов туризма, не оперирующих с туристским продуктом. Это недопустимый правовой дуализм, который сводит на нет все посылки единения туристского рынка.

И, если говорить открыто — федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации закон только о деятельности туроператоров (практические полностью туроператоров выездного туризма) и немного о турагентствах. А деятельность федерального агентства по туризму (Ростуризм) по существу направлена исключительно на регулирование сферы выездного туризма и организация стала пожарной командой по организации вывоза туристов, брошенных недобросовестными туроператорами за рубежом.

Проблема определения ведения туризма как вида деятельности

В связи с тем, что туризм как вид деятельности в российской правовой системе не имеет определения принадлежности по предмету ведения. Предлагается изначально решить задачу четкого определения предметной принадлежности туризма, как предмета совместного ведения федерального центра и субъекта Федерации. Такие предложения — четкое закрепление ведения за федеральным центром, субъектом Федерации и муниципальными образованиями (законопроект, выдвинутый членами Совета Федерации) уже есть и надо довести эту работу до конца.

На первом этапе можно эту проблему решить инициацией опережающего договора ведущих субъектов Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя и других) с федеральным центром о совместном ведении туризма. Это был бы шаг вперед к разрешению коллизии. Этот вариант предлагается рассмотреть Министерству культуры РФ. В дальнейшем при соответствующей проработке вопроса, следует воспользоваться императивными свойствами ст.2 федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации.

Изменение действующего законодательства Российской Федерации

В настоящее время действует федеральный закон № 132 ФЗ от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в текущей редакции на 3 мая 2012 г. Нормы данного федерального закона в отношении туристской деятельности являются императивными по отношению к другим федеральным законам, в том числе и Гражданскому и Жилищному Кодексам.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

Именно поэтому нормы данного федерального закона вводят иные толкования норм других законов, в частности положений Гражданского Кодекса Российской Федерации о банковской деятельности в части определения множественности бенефициариев и передачи прав требования по своей гарантии неопределенному кругу лиц. Также закон предусматривает (опосредовано) страхование противоправных действий учредителей и руководящих лиц туроператоров в отношении туристов, что напрочь перечеркивает основополагающие принципы системы страхования. Но в данном конкретном случае это оправдано. Dura Lex, Sed Lex (лат.) — Закон плох, но он закон» (римское право).

Таким образом, можно воспользоваться свойствами законодательного акта (не имеющего прецедента в других законах) и ввести совместное веление туризма.

Для этого придется ввести изменения в определения туристской деятельности:

Туристская деятельность — деятельность туроператоров и турагентов и других организаторов путешествий, а также исполнителей туристских услуг.

Таким образом, в ареал участников рассматриваемых отношений включаются исполнители туристских услуг, в частности гостиничных услуг. Тогда логично включение в состав понятийной базы ст.1 определений средств размещения.

средства размещения — коллективные средства размещения (гостиницы, отели, курортные гостиницы и отели, средства размещения санаторного типа, номерной фонд которых превышает 50 номеров, расположенное в нежилых помещениях, в котором осуществляется деятельность по предоставлению помещений для временного проживания постояльцев на срок не более 90 дней, включенное в реестр гостиниц (отелей).

малые средства размещения — средства размещения, номерной фонд которых не превышает 50 номеров. К мини-отелям (гостиницам) относятся средства размещения, номерной фонд которых не превышает 10 номеров, расположенное в жилых или нежилых помещениях, в котором осуществляется деятельность по предоставлению помещений для временного проживания постояльцев на срок не более 90 дней, включенное в реестр мини-гостиниц (мини-отелей) и операторов мини-гостиниц (мини-отелей), а также небольшие ведомственные общежития типа «хостел». Малые отели, мини-отели являются коллективными средствами размещения.

Деятельность коллективных средств размещения регулируется Правилами предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Деятельность малых средств размещения (малых и мини отелей, гостиниц, гостевых домов, хостелей и других) регулируется Правилами предоставления (оказания) услуг коллективных и индивидуальных средств размещения, утверждаемых Министерством культуры Российской Федерации.

Дополнения статьи 19.1. (абзац 3)

При осуществлении туристской деятельности, в том числе деятельности средств размещения всех видов и типов (коллективных и индивидуальных) — федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Данные изменения в тексте федерального закона являются достаточными для введения государственного регулирования гостиничной деятельности предприятий всех видов и форм (крупных, малых и мини-отелей). Отметим, что последние в настоящем не имеют практически никакого правового регулирования, что вызывает определенные трудности в осуществлении их деятельности.

Правила оказания гостиничных услуг уже действуют в Российской Федерации и введены постановлением Правительства РФ № 490 от 25 апреля 1997 г., а нормы регулирования малых и мини-отелей и гостиниц должны быть выведены на уровень ведомственных и будут разработаны ведомством по принадлежности — Министерством культуры Российской Федерации.

В связи с изложенным — внесение изменений в Гражданский и Жилищный Кодексы не потребуется. Если в разрабатываемых ведомственных Правилах (Минкультуры РФ) будут нормы, принципиально противоречащие нормам Гражданcкого или Жилищного Кодексов, по соответствующие статьи необходимо дополнить фразами:

Положения данной статьи (статей) применяются, если иное не указано в федеральном законе.

Необходимо отметить, что все крупные туроператоры обязаны предоставлять аудиторское заключение о своей финансовой деятельности и бухгалтерский баланс за истекший годовой период. Таковые (положительные) заключения, свидетельствующие о благонадежности проверенных фирм, были предоставлены в Ростуризм и на основании этих заключений и документов эти туроператоры были включены в Единый реестр туроператоров на 2014 г.

С момента предоставления этих заключений и документов не прошло и двух месяцев как случилось банкротство (объявление о невозможности выполнять принятые на себя обязательства перед партнерами и потребителями). Следовательно, аудиторские заключения были ложными исходно — априори, что составляет предмет для обращения отраслевого регулятора — Ростуризма — в соответствии закону об аудите в Суд с иском к этим аудиторам о предоставлении ложного аудиторского заключения, не усмотревшим угрозу финансовой состоятельности аудируемого лица, выполняющего рисковые финансовые операции при финансовом обеспечении, не соответствующего уровня и объема средств этим рискам.

Аудиторское заключение о правильности выбора налогооблагаемой базы, обычно предоставляемой в результате аудиторской проверки — бесполезно для потребителя, который желает знать сведения о финансовой надежности и устойчивости туроператора к банкротству.

Для защиты потребителей необходимо сделать положения закона достаточно гибкими и априори неспособными нанести ощутимые последствия для масс потребителей в случаях банкротства туристских предприятий (туроператоров). Предлагается сделать прозрачным (в определенных пределах) финансовый менеджмент туроператора и ввести механизмы прогнозирования потенциального банкротства путем глубокого анализа финансового состояния посредника (аудита туроператора), в том числе открыть имя аудитора (аудиторское компании) для общественности и создать условия возможности возложения на него ответственности за ложное аудиторское заключение.

Это возможно только при четкой формулировке регулятором цели аудита — не соответствия налогооблагаемой базы нормативам, а профессиональном анализе финансовой надежности и устойчивости к банкротству аудируемого предприятия. Сделать это специалисту не сложно — выполнив анализ финансовой деятельности предприятия за текущий период. Конечно, анализ финансовой устойчивости будет более дорогостоящим, но зато более продуктивным с позиций прогноза. С этой целью необходимо внести в понятийную статью определение аудита туроператора:

аудит туроператора (посредника) — проверка финансовой деятельности аудируемого лица (предприятия, организации) и выдача заключения сертифицированной по закону (правилам) государства принадлежности аудиторской организацией о финансовой деятельности и надежности (устойчивости к банкротству) туроператора на основании обязательной ежегодной (или периодической, установленной законом) аудиторской проверки и заключением о соответствие размера финансового обеспечения финансовым рискам (финансовому обороту).

Финансовый оборот предприятия не имеет четкого определения ни одном финансовом словаре, учебнике ил законодательном акте. Туроператор не просто деятельность предприятия, а предприятия–посредника, через банковский счет которого проходит большой финансовый оборот средств от потребителей, передаваемый туроператором исполнителю туристских услуг. Самому туроператору остается маржа от 2 до 10% этих сумм. Формально финансовая деятельность предприятия оценивается по величине средств маржи, получаемой им за услуги по организации (формировании) турпакета.

Финансовый оборот служит базой для определения (исчисления) размера финансового обеспечения, а также средств взносов в компенсационный фонд. Финансовый оборот туроператора отдельное понятие. Это следует понимать как сумму всех средств полученных от потребителя за будущие туристские услуги. Поэтому в законе следует дать четкое понятийное определение финансовому обороту туроператора (согласовав это предварительно с Министерством финансов РФ):

финансовый оборот туроператора — общая сумма денежных средств, полученных от заказчиков и туристов или третьих лиц за реализацию услуг и/или туристский продукт в сфере туризма по данному виду деятельности на основании данных бухгалтерской отчетности в отчетном периоде (на конец отчетного года), включая средства от бартерных сделок и подарков в виде поездок, представленных или опубликованных в соответствии с законодательством государства принадлежности. Планируемый на будущий период финансовый оборот принимается за базу для расчета необходимого и достаточного финансового обеспечения деятельности данного туроператора.

Компенсационный фонд и при его недостаточности резервный фонд предназначен исключительно для целей покрытия средств на экстренную эвакуацию туристов из дестинации посещения (оплата расходов проживания (размещения), питания, трансфера и перевозки) при невозможности исполнения обязательств туроператором. Настоящая трактовка предусматривает исключительно оплату расходов туриста за рубежом. Однако, при этом ущемляются права граждан путешествующих в рамках внутреннего туризма, а также в пределах территории Союзного государства — по формальному признаку.

Целесообразно распространить действие компенсационного фонда и на внутренний туризм, соответственно обязать вступление в него и формирование самого фонда — туроператоров внутреннего туризма.

компенсационный фонд туризма — консолидированный фонд денежных средств, создаваемый туроператорами внутреннего и выездного туризма, а также туроператорами внутреннего туризма в пространстве государств–участников СНГ. Компенсационный фонд туризма предназначен исключительно для целей оказания экстренной помощи туристам и эвакуации из страны (или региона) временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению). Компенсационный фонд должен имеет разные критерии взносов — для обычных туроператоров выездного и внутреннего туризма и для операторов авиационных чартерных перевозок (консолидаторов). Для последних, ввиду повышенного коммерческого риска, законодателем должен быть установлен коэффициент повышающий (как минимум) на порядок сумму взноса в фонд.

экстренная помощь — действия по организации эвакуации туриста из страны (места) временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению и питанию), осуществляемые объединением туроператоров в сфере внутреннего и выездного туризма.

Туристский продукт[1] — комплекс услуг, включающий перевозку, размещение и реализуемый за общую цену (ст. 1 абзац 15 ФЗ РФ № 132 от 24 ноября 1996 г. в действующей редакции на май 2012 г.). При этом — достаточно исключить хотя бы один признак из трех перечисленных, туристский продукт как понятие пропадает, и закон перестает действовать всеобобщающе. Для иного вида (комплекса и отдельных) услуг используется другая ветвь законодательства — Гражданский Кодекс ст. 779 «О возмездном оказании услуг».

Примером, может быть широко практикуемое предоставление отдельных услуг (россыпью) по смете или вне увязки в комплекс. Это приводит к парадоксальным последствиям, целые виды деятельности — такие как таймшер и клубный отдых, речные и морские перевозки (круизы), автобусные и железнодорожные туристские маршруты (в которых размещение совмещается с перевозкой) — остаются вне правового поля. Туристская отрасль рассыпается на части, все больше и больше фирм, по существу занимающиеся туроператорством, уходят из сферы государственного регулирования. Постепенно численность аппарата государственного ведомства, принявшего обременение хлопотами регулирования туроператорской деятельности сравнится с численностью субъектов регулирования.

Предлагается видоизменить норму, описывающую понятие «туристский продукт». В новой редакции закона необходимо применить следующую трактовку понятий:

«туристский продукт — комплекс услуг по перевозке и размещению, (включая размещение в средстве перевозки), или только размещению, оказываемых за общую цену независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.

Укажем особо, что признание за туристским продуктом комплекса услуг при размещении в средствах перевозки весьма существенно (с позиций туристской статистики, а также планирования финансирования обеспечения на комфортного пребывания этих категорий посетителей) для малых туристских центров, не имеющих достаточных средств размещения (малые города), а также аналогично для портовых круизных центров (Санкт-Петербург, Выборг, Мурманск, Сочи, Владивосток, Анадырь, Петропавловск-Камчатский, Севастополь, Ялта и других). Тогда следует ввести определение:

туристские услуги — туристский продукт, а также комплексные туристские услуги, не образующие туристский продукт по его основным признакам, и/или отдельные туристские услуги, в том числе и по организации туризма.

Методические рекомендации ВТО по статистике туризма дают объяснение понятию следующее. «Туристский продукт» представляет собой комбинацию различных аспектов (характеристики посещаемых мест, виды транспорта, виды размещения, конкретные виды деятельности в местах назначения и т. д.) вокруг конкретного центра интересов, например экскурсии в природные заповедники, проживание на фермах, посещение исторических и культурных объектов, посещение конкретного города, занятие конкретным видом спорта, пляжный туризм и т. д. Такое понятие «туристского продукта» не связано с понятием «продукта», используемым в экономической статистике, а используется профессиональными участниками туристического бизнеса в отношении рекламы и продвижения на рынок конкретных пакетов или направлений. В этом случае можно говорить о конкретных типах «туристских продуктов», таких как гастрономический туризм, экотуризм, городской туризм, пляжный туризм, агротуризм, оздоровительный туризм, зимний туризм и т. д. Эта классификация становится все более востребованной и используется участниками сферы туризма в качестве инструмента маркетинга. Целесообразно вместо понятия «туристский продукт» использовать понятие «туристское предложение», которое шире по содержанию.

Таким образом, определение понятие формулируется как:

туристский продукт — упорядоченный и взаимоувязанный комплекс туристских типичных и нетипичных услуг, работ, товаров, способствующих потреблению туристских услуг и основанных на туристских ресурсах. Это комплекс услуг по перевозке и размещению, (включая размещение в средстве перевозки), или только размещению, оказываемых за общую цену независимо от включения в общую его цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг по договору о реализации туристского продукта. Туристский продукт может быть национальным, региональным и местным. Юридическая природа  и смысл туристского продукта заключается в праве туристаи (или) иного потребителя на получение в будущем отдельных или комплексных туристских услуг, указанных в составе этого туристского продукта.

Следует ввести понятие саморегулируемых организаций туризма:

саморегулируемые организации в сфере туристской деятельности (далее СРО туризма) — туроператорской или турагентской деятельности, а также иной деятельности по организации путешествий — некоммерческие организации, сведения о которых внесены в государственный реестр отраслевых СРО туризма и которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере туристского продукта (туроператоры, турагенты, иные предприятия, предоставляющие туристские услуги в части организации туризма), комплексов туристских услуг не образующих туристский продукт, отдельных туристских услуг в части организации туризма.

Кроме введения особенных норм регулирования отдельных видов туристского продукта (круизный туризм, таймшер и другие), появится возможность введения запрета на профессию для неудачных финансовых менеджеров, допустивших банкротство туроператорских фирм с тяжелыми последствиями для отрасли (невозможностью исполнения своих обязательств по договору) и самих туристов (потребителей). Для этого саморегулируемая организация должна принять «Кодекс туроператора», в котором должна присутствовать такая норма. Проект текста «Кодекса туроператора» разработан и предлагается МТА.

Страхование путешествия

Следует указать апостериори доказанную и наличиствующую на практике ущербность механизма формирования финансового обеспечения туроператора и в турагента (хотя таковое — последнее — законом не предусмотрено, но возможно в добровольном порядке) путем заключения договора страхования своей гражданской ответственности перед потребителем.

До 2007 года — до момента введения законодательно механизма финансового обеспечения туроператора — случаи банкротств туроператоров были единичными. Однако с момента принятия изменений в закон «Об основах туристской деятельности в РФ», касающихся введения обязательного финансового обеспечения туроператорской деятельности, дело существенно изменилось и случаи банкротств заметно участились. Причем банкротства преследуют исключительно туроператоров, предоставивших финансовое обеспечение своей деятельности путем страхования своей гражданской ответственности перед потребителем-туристом. Банкротства туроператоров либо являются откровенным мошенничеством (собирают деньги с туристов и исчезают вместе с ними) либо являются следствием банкротства связанных с ним туроператоров. Заметим, что полная ответственность туроператоров за свою несостоятельность, включая действия турагентов, которые перевел им средств полученные от туристов за несостоявшиеся туры или ущербные поездки, введена в закон только с мая 2012 года.

Причем вызывает опасения тенденции развития ситуации — в ареал банкротств попадают и фирмы активно на протяжении десятков лет занимающиеся внутренним туризмом (например, туристская фирма «Раена»). При этом ущерб понесенный туристами существенно в десятки раз превышает финансовое обеспечение, выставленное этой фирмой, а туристы-потребители туристского продукта не попадают в сферу ответственности ассоциации Турпомощь, содержащей компенсационный фонд оказания экстренной помощи, и фактически остаются без защиты своих потребительских прав. И это далеко не полный список обанкротившихся фирм. В этот список не вошли также авиаперевозчики, также вносящие всей «вклад».

Укажем, что банковскую гарантию своей деятельности предоставили примерно 38 (по данным Ростуризма) крупных туроператорских фирм, из более, чем 2360 туроператоров. Причем сведений о конфликтных финансовых ситуациях именно с этими фирмами не поступало. И это логично — банк дает гарантию только под деньги, ценные бумаги или залог имущества достаточной стоимости самого туроператора, что является твердой гарантией возврата заимствованных средств — кредиторам. Все случаи, которые стали причиной несостоятельности или банкротства туроператоров, случились с туроператорами, предоставившими в Ростуризм финансовое обеспечение путем заключения договора страхования гражданской ответственности.

Не помогли и аудиторские заключения — аудиторская проверка выявляет только соответствие методик оценки налогооблагаемой базы нормативам. В то же время кредиты не являются долгами. Поэтому в аудиторском заключении нет информации о финансовой надежности и устойчивости предприятия в критических экономических ситуациях. В отдельных случаях банкротства крупных туроператоров (например, «Капитал тур») страховой суммы не хватает для покрытия ущерба потребителям, не говоря уже о кредиторах, опрометчиво предоставивших крупные займы.

Это тревожный симптом, свидетельствующий об ущербности механизма финансового обеспечения путем страхования гражданской ответственности в целях защиты имущественных интересов туристов. Появление легитимного источника покрытия финансовых просчетов (или откровенного жульничества) руководства туроператора — страховой суммы, подвигает неустойчивых лиц на противоправные действия, тем более что федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» в своих положениях дозволяет страховым компаниям страховать противоправные риски, совершенные должностными лицами туроператора по умыслу. Это положение прямо противоречит международной практике и принципам страхования и является причиной неприятия отношений зарубежными страховыми компаниями с позиций перестрахования туроператорских рисков.

Вместо того, чтобы отменить этот институт, надо сказать достаточно выгодный многим мелким и средним туроператорам, законодатель ввел поправкой к закону коллективную ответственность сообщества туроператоров выездного туризма путем создания обременительного компенсационного фонда для оперативного покрытия ущерба и расходов по экстренной эвакуации туристов из-за рубежа, попавших в финансовую коллизию вследствие неисполнения туроператором своих обязательств — т.е. непересчисления средств, уплаченных туристами при покупке тура, исполнителям туристских услуг (в общем случае — перевозчикам и отелям).

В этот фонд должны вносить средства все туроператоры (не зависимо от вида гаранта), которые осуществляют деятельность в сфере выездного туризма. При этом это размер средств, ежегодно вносимых в компенсационный фонд, зависит как раз от размера финансового оборота предприятия в сфере выездного туризма. Создание компенсационного фонда для экстренного решения проблем, возникающих у туристов за рубежом, восстановит репутацию туристской отрасли, серьезно пострадавшую в результате многочисленных банкротств последнего времени.

Поскольку 38 фирм[2], предоставивших банковскую гарантию своей деятельности — наиболее крупные по показателю финансового оборота, то тяжесть расходов на покрытие рисков, исходящих от части остальных фирм, довольно ощутима и вызывает откровенное недовольство и раздражение этой части туристского сообщества.Есть устойчивое мнение, чтоза счет добросовестных компаний будут решаться проблемы, которые создают непрофессиональные компании или компании, созданные исключительно с целью сбора денег и исчезновения.

Причем, что характерно — как правило, руководители обанкротившихся туроператорских фирм продолжают свою деятельность под вывеской других фирм или, не стесняясь, открывают свои фирмы заново (например приставляя к наименованию знак +). В связи с этим Ростуризм выступил с инициативой запрета на профессию руководителям обанкротившихся компаний. Ведомство намерено предложить запрет на ведение туристского бизнеса в течение нескольких лет лицам, деятельность которых привела к банкротствам туристских компаний[3]. Судя по негативной реакции относительно нововведения, крупные игроки в туристском бизнесе и страховщики — будут добиваться введения законодателем института обязательного страхования каждого путешествия самим туристом пропорционально размеров его стоимости, что более прогрессивно института страхования гражданской ответственности туроператора и более выгодно страховой отрасли. В этом случае каждый турист получит полную компенсацию понесенных потерь, а не «пропорциональную». Именно такая модель позволит страховщику провести актуарные расчеты и объективно оценить риски и установить адекватную стоимость страхования. Этот вариант имеет определенные сложности при практическом осуществлении, а также ряд вопросов с точки зрения оценки и аккумуляции рисков, но в любом случае максимально обеспечивает защиту туристов[4].

Предлагается принять рекомендательное решение о коренном изменении закона «О туристской деятельности» в части защиты прав потребителей путем обязательного страхования каждого зарубежного путешествия самим туристом, например, в размере стоимости путешествия.

Это положение априори не исключает (а дополняет) требования финансового обеспечения крупных туроператоров, осуществляющих деятельность с финансовым оборотом свыше 500 млн рублей, путем обязательного предоставления банковской гарантии, а не договора страхования.

Финансовое обеспечение туроператоров с финансовым оборотом свыше 500 млн рублей допускается только путем предоставления банковской гарантии.

Обязательное страхование туристом (или по его поручению туроператором, турагентом или туристской компанией) каждого путешествия в размере не менее стоимости пакета услуг или туристского продукта.

Институт компенсационного фонда следует оставить в законе, однако существо следует изменить, распространив его формирование и назначение пользования. В формировании компенсационного фонда должны участвовать все и любые предприятия осуществляющее формирование туристского продукта внутреннего и выездного туризма (туроператорские предприятия), за исключением туроператорских фирм и фирм агентирования иностранных туроператоров, — въездного туризма.

Направление использования — для экстренной эвакуации всех туристов, находящихся вне места постоянного проживания в случае невозможности выполнения туроператором своих обязанностей по договору.

экстренная помощь — действия по организации эвакуации туриста из страны (места) временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению и питанию), осуществляемые объединением туроператоров в сфере внутреннего и выездного туризма.

В настоящее время витает идея формирования дополнительного резервного фонда, формируемого из отчислений от стоимости каждого путешествия пропорционально его стоимости, но не менее 100 рублей с каждого. Это должно дополнить компенсационный фонд и развивать этот финансовый институт. Это не будет обременительно для туриста и позволит рационально привлекать средства участников в обеспечении безопасности.

Возможно, наряду и в совокупности со средствами туроператоров, перечисляемых в компенсационный фонд, эти средства самих туристов помогут избежать финансовых коллизий

Внутренний туризм в рамках территорий Союзного государства Россия-Белоруссия

До настоящего времени посещение Российскими туристами Республики Беларусь определяется как выездной туризм, хотя по существу такие посещения должны относиться к внутренним видам туризма – т.е. внутренний туризм в пределах союзного государства Россия-Белоруссия. Отчасти это и происходит на практике. Белорусские посетители в России в гостиницах не встают на миграционный учет как иностранцы, а учитываются также как и российские граждане. Вопрос о приравнивании взаимного туризма Россия-Белоруссия поднимался в комитетах Союзного государства Международной туристской академией, но предложения не нашли поддержки.

Для взаимного посещения туристы, постоянно проживающие на территории Союзного государства Россия-Белоруссия — считаются внутренними туристами, а туризм, соответственно — внутренним туризмом.

Особенные вопросы туристской терминологии

Для целей законодательства о туристской деятельности следует ввести в закон норму —

понятие «туристский (-ое, -ая)» и «туристический (-ое, -ая)» равны по правовым последствиям применения (использования).

Наряду с этим и одновременно предлагается рассмотреть также вопросы регионального туристского законодательства.

Конференция, проходившая в Москве 10–12 июля 2014 г. по вопросам туристской статистики, в работе которой приняли участие многие региональные представители туристской администрации, ясно показала, что на местах (помимо Росстата) активно ведется работа по организации статистического наблюдения и сбору статистических сведений по обширному перечню учетных признаков, характерных для туристской деятельности. Причем в большинстве регионов статистическим наблюдением занимаются туристско-информационные центры при региональных туристских администрациях.

Собственно Росстат ведет федеральное статистическое наблюдение лишь по ограниченному ряду весьма общих показателей, причем преимущественно по учету деятельности средств размещения и курортам, что объяснятся отсутствием четкого толкования предмета веления туризма как явления и вида деятельности. Формально — туризм не является объектом федерального статистического наблюдения по причине неопределенности принадлежности предмета ведения. Это обстоятельство достаточно логично объясняет скудность перечня обязательных показателей и учетных признаков статистического наблюдения в сфере туризма и туристской отрасли. Формально и по букве закона, это предмет заботы региональных администраций.

Поэтому предлагается ввести в законы туристских дестинаций о туристской деятельности дополнительно раздел о региональной туристской статистики, поручить эту работу городскому туристско-информационному центру, а также уточнить учетные признаки для оценки въездных туристских потоков, например — считать круизных пассажиров, а также иных, ночующих в транспортных средствах — для целей региональной туристской статистики — туристами.

Регулирование экскурсионной деятельности и деятельности аттракций

Для туристских центров Санкт-Петербурга и Москвы следует разработать и принять скоординированное региональное законодательство регулирующее эти виды деятельности, в том числе и вопросы проектирования, постройки, монтажа и безопасной эксплуатации аттрактивных объектов, которые для данных туристских центров являются доходобразующими.

Указанные проблемы характерны и имеют свойства значимой общности для туристских отраслей всех государств-участников СНГ и поэтому должны найти отражение в той или иной мере в модельном законе «О туристской деятельности», который в настоящее время разрабатывается.

В настоящее время представлены два варианта проекта модельного закона — первый сокращенный в концепциях европейского законодательства о деятельности туроператоров и турагентов, и второй, более развернутый и в стиле традиций законодательства СНГ, отличающийся содержательной терминологической статьей, освещением защиты прав потребителей, вопросов социального туризма, регулирования деятельности туристско-информационных центров и аттракций. Важно отметить, что в последнем уделено внимание организации ведомственной статистики туризма с поручением этих вопросов системе туристско-информационных центров.

Мы не хотим давать преждевременно оценку этих проектов, Это должны сделать соответствующие экспертные комиссии государств участников СНГ и дать свои оценки и предложения по изменению и дополнению проектов.

Думаю, что при детальном обсуждении будет найден консенсус и разумно использованы оба предложения